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  • '미국·외교·동맹'의 키워드,
    바이든 행정부의 국제정책 방향은?
    [국방칼럼] 일방주의적 세계전략은 과연 변하는가
        2021년 04월 19일 10:06 오전

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    북한핵을 둘러싼 남북, 북미 사이의 교착국면이 여전히 지속되고 있다. 구갑우 교수는 현재의 상황이 평창동계올림픽을 두 달여 앞둔 2017년 12월 19일 미국 NBC와의 인터뷰에서 문재인 대통령의 ‘한미연합군사훈련 연기 검토’ 발언을 시작으로 조성되었다는 점에서 현 국면을 ‘평창임시평화체제’라고 부른다.

    그러나 2019년 10월 ‘스톡홀름 북미 실무핵협상’이 실패로 돌아간 이후 ‘북한핵’ 문제가 사실상 원점으로 되돌아감으로서 이른바 ‘임시평화체제’ 국면은 1년6개월여 동안 살얼음판을 걸어왔다. 이러한 가운데 남북 모두 출범한 지 이제 3개월이 되어가는 미국 바이든 행정부의 정책기조에 큰 관심을 갖지 않을 수 없다. 그런 측면에서 가장 최근에 미국 민주당 소속으로 대통령직을 수행한 오바마의 대외정책을 먼저 살펴볼 필요가 있다.

    ‘오바마’ 전 대통령은 민주당의 전통적인 철학인 ‘자유주의적 국제주의’를 따르면서도 그 안에 자신의 정치이념인 ‘진보적 실용주의’를 담으려고 했다. 이는 부시 전 대통령의 일방주의 노선에 대한 반성으로서 미국의 강력한 군사력과 경제력을 뜻하는 ‘강성권력(하드파워)’뿐만 아니라 외교, 문화, 교육, 스포츠, 민주주의 같은 다양한 분야의 ‘연성권력(소프트파워)’를 적절히 결합하여 국제문제에 관여하는 것이 미국의 이익을 극대화한다는 논리이다. 이러한 방향에 입각하여 펼친 ‘오바마 행정부’의 대외정책을 ‘스마트 외교’라고 부른다.

    그러나 ‘오바마 행정부’는 미국 내 강경파들로부터 ‘주저하는(reluctant) 현실주의자’라는 비난을 받을 만큼 이라크와 아프카니스탄에서는 과감하게 단계적 철군을 추진했으나 리비아내전에는 뚜렷한 명분 없이, 시리아내전에는 섣불리 개입하여 상황을 악화시키고 대량의 난민사태를 초래하여 중동에서 발을 빼는 데 실패했다. 또한 미국의 대외정책의 중심축을 아시아로 옮기겠다며 ‘아시아로의 회귀(Pivot to Asia)’를 들고 나왔지만 막상 그의 재임기간 동안 북한이 무려 4차례의 핵실험을 하며 한반도의 위기를 고조시킬 때도 그는 ‘전략적 인내’를 고수하며 오히려 이를 한국과 일본에 대한 영향력을 강화하는 계기로 삼았다(이승환의 견해). 오바마의 일관성 없는 대외정책은 ‘전략의 부재’라는 비판을 받으며 트럼프가 내건 ‘미국 우선주의’에 자리를 내줬다.

    (독일 시사주간지 슈피겔이 본 트럼프와 바이든 당선)

    ‘조 바이든’은 미국 민주당의 최대 파벌인 ‘중도주의자(Centrist)’에 속해 있다. ‘신민주주의(New Democray)’라고도 불리우는 ‘중도주의’는 ‘빌 클린턴’ 집권과 함께 민주당을 지배해온 이념이며 미국판 ‘제3의 길’이라고 할 수 있다. 바이든은 밀레니얼세대, 여성, 소수인종을 기반으로 대선을 치렀던 오바마와 힐러리 클린턴과는 다르게 이들 지지층을 넘어 광범위한 ‘반트럼프 연합전선’이라는 ‘빅텐트(정치연합)’을 통해 공화당 이탈표와 트럼프의 지지기반인 유럽계 남성표(특히 고졸)을 잠식함으로써 집권에 성공하였다. 따라서 바이든의 대외정책은 그의 정치성향과 지지기반을 생각한다면 오바마 전 대통령보다 좀 더 보수적일 것이라는 예측이 가능하다.

    바이든 행정부가 만든 ‘국가안보전략 잠정지침’의 핵심은 ‘미국, 외교, 동맹(America is back. Diplomacy is back. Alliances are back.)’으로 ‘미국 우선’(First)이 아닌 ‘미국 주도(Lead/Leadership), 전쟁보다는 외교를 최우선으로, 동맹은 무임승차자가 아니라 미국의 자산이라는 관점이다. 이를 통해 미국이 전통적으로 해왔던 ‘자유무역의 옹호자’이자, ‘동맹의 지원자’이며, ‘평화의 수호자’로서의 역할로 되돌아가자는 것이다.

    바이든은 자유와 민주주의, 자유무역 등의 정치, 경제, 사회적 가치와 국제법, 국제규범, 각종 제도 등 제반 규칙을 바탕으로 한 ‘자유주의적인 국제질서’를 지지하며 미국이 이에 기반한 세계를 ‘주도’해야 한다고 생각한다. 왜냐하면 지난 70년 동안 미국의 노력으로 ‘스스로 조직되지 않았던 세계(The world does not organize itself.)’가 조직되어 왔기 때문에 미국이 계속해서 이 세계의 질서를 지켜야 한다는 것이다. 예를 들어 바이든은 자유무역을 지지하지만 미국기업의 공정한 경쟁을 보장하고 미국의 중산층과 노동자가 보호받기 위해서는 무역거래와 관련된 규칙은 중국이 아니라 미국 주도하에 만들어져야 함을 강조한다.

    (바이든 외교의 핵심은 첫째도 동맹, 둘째도 동맹이다 – AP)

    그는 이를 위한 최선의 방법은 세계질서의 핵심을 형성하는 미국의 동맹체제를 유지하고 강화하는 것이라고 주장한다. 바이든은 이를 ‘탁자의 상석으로 복귀하는 것(BACK AT THE HEAD OF THE TABLE)이라고 표현했다. 바로 이 지점에서 지난 2월 9일에 “북한의 도발 행위보다 동맹국과의 불협화음이 더 우려된다”고 말한 네드 프라이스 미 국무부 대변인의 발언 배경과 미국의 새 정부가 3월과 4월에 한일 양국과 각각 외교·국방장관 회담과 한미일 안보실장 회의를 개최한 이유를 알 수 있다. 이들은 바이든이 천명한 ‘동맹의 재건(Renew)’ 계획을 충실히 수행하고 있는 것이다.

    미국은 동맹국을 포함한 세계 각국이 미국 주도의 세계질서를 부인하지 않고 적극적인 참여를 통해 그 질서 안에서 자국의 영역을 확보하는 것을 바란다. ‘WHO 탈퇴 통보’를 철회하고 ‘파리기후변화협약’에 재가입하고 UN을 중시하는 것처럼 집 수리는 미국이 하겠으니 이른바 ‘집을 허물지 말고 방을 넓혀라(to expand its room in the house, not tear the house down)’는 뜻이다. 그렇지만 집 울타리의 수리에도 신경을 씀으로써 개별국가들이 집 밖으로 나가려는 것도 어렵게 만든다.

    국책기관인 한국수출입은행이 한국 대기업의 러시아 투자에 대한 금융보증을 위해서는 ‘국제결제은행(BIS) 은행규제감독위원회’가 정한 ‘자기자본비율’이라는 벽을 넘어서야 한다. 한국은 각국 주요 은행을 연결하는 ‘국제은행 간 통신협회(SWIFT)’의 자금결제망에서 이란이 강제로 배제당함에 따라 이란과의 무역대금을 달러화나 유로화로 결제할 수 없다. 이렇게 미국이 틈만 나면 집 밖에서 모험적인 투자를 시도하려는 한국을 견제하니 한국 자본은 결국 미국이 용인한 집 안의 저위험투자처인 신남방국가들로 몰려갈 수밖에 없다.

    (남중국해 = 카리브해, 중국에게는 직진의 길)

    오늘날 미국 외교정책 논의의 핵심 화두로 부상한 중국만큼은 바이든에게도 ‘특별한 도전’이다. 미국의 전략가들이 중국에 대해 특별한 감정을 가질 수밖에 없는 것은 과거 자신들의 조상들 모습에서 현재의 중국을 투영할 수 있기 때문이다. 20세기 전반까지 영국의 패권 아래에 있던 미국과 독일의 국가전략을 현재의 중국에 대입할 수 있다는 것이기도 하다.

    그들이 느끼기에 남중국해를 ‘내해(內海)’로 만들고 싶은 중국의 속내는 1898년 미국∙스페인전쟁의 승리로 쿠바와 푸에르토리코를 차지함으로써 카리브해의 제해권을 장악하고 아메리카대륙에서 유럽의 영향력을 완전히 차단하면서 지역 패권국에 올라선 선조들의 데자뷰를 보는 듯할 것이다. 북해의 영국 해군에 의해 대서양 진출이 가로막혀있던 독일이 20세기초 ‘베를린이스탄불바그다드’ 철도연결사업으로 돌파구를 찾으려 했듯이 남중국해의 미해군 제7함대에 서태평양 진출을 저지당하고 있는 오늘날의 중국도 일대일로 사업의 육상실크로드를 통해 새로운 전략을 실행하고 있다고 볼 것이다.

    중국이 참고한 독일의 우회로(A History of the Modern Middle East) 스탠포드 대학교

    [러시아는 시베리아횡단철도와 남북한철도의 연결을 중국 견제로 사고한다 – 레일뉴스]

    중국은 미국이 동맹과 파트너국가들을 말하는 이른바 ‘민주주주의 친구국가(fellow democracies)’와는 그 성격이 전혀 다르다. 미국이 보는 중국은 ‘정치적 폐쇄성’ 과 ‘경제적 개방성’ 이 양립할 수 있음을 보여준 ‘권위주의 국가(Authoritarian power)’이며 국제사회에서 일부 국가들의 대안으로 여겨질 정도의 영향력을 갖춰가고 있다. 이는 중국이 성장하면 할수록 권위주의를 위한 공간이 확장되고 투명성, 개방성, 책임을 강조하는 민주적인 공간이 줄어들게 된다는 것이다. 이러한 지적은 중국이 초강대국의 지위를 갖게 된다면 결국 ‘독재’를 하게 될 것이라는 복선을 암시함으로써 민주국가들의 공포심을 유발하게 하며 인권과 디지털 감시 등 중국 성장모델의 어두운 측면을 부각시킨다.

    그런데 미국이 힌두 민족주의를 고양시키기 위해 시민권법 개정 추진으로 무슬림 억압 정책을 펼치면서 권위주의 통치를 강화하고 있는 인도의 ‘나렌드라 모디’ 정권에게 공을 들이는 것을 보면 결국 미국이 민주주의와 인권이라는 가치를 계속해서 강조하는 것은 반중 노선의 명분을 찾기 위함이다. 이 전략은 ‘미국은 민주주의, 중국은 반민주주의’라는 이미지를 부각시켜 중국에 대한 미국의 모든 압박을 민주주의 수호와 중국의 민주화를 위한 수단인 것처럼 포장하려는 것이다.

    ‘커트 캠벨’ 인도태평양 담당 조정관은 중국을 현대 역사에서 ‘가장 역동적이고 강력한(dynamic and formidable)’ 경쟁자라고 부른다. ‘바이든 행정부’의 ‘국가안보전략 잠정지침’은 중국을 경제력, 외교력, 군사력, 기술력을 결합해 미국(international system)에 도전할 ‘유일한(only)’ 경쟁자로 보고 미중을 ‘전략적 경쟁’의 관계로 명기했다.

    ‘전략적 경쟁’은 ‘조지 W. 부시 행정부’가 ‘클린턴 행정부’의 ‘전략적 동반’ 관계를 폐기하고 처음 쓰기 시작한 용어로 대립, 갈등, 중립 등 다양한 개념을 연상하게 하는 매우 복잡 미묘한 표현이다. 당시 제기된 전략 개념이 이후 미 행정부의 중국정책에 큰 영향을 끼친 ‘Congagement’이다. ‘군사적 압박(containment)’과 ‘경제적 포용(engagement)’을 혼합하여 중국을 견제하자는 것이다.

    중국과의 ‘경쟁’은 ‘데탕트(긴장완화)’가 아니라 미국이 항상 중국을 ‘경계(Vigilance)’하고 있다는 신호를 발산하는 것이다. 인도적 지원과 재난 구호, 경제위기, ‘전염병 대유행’ 등이 발생했을 때는 미국과 중국의 공동 노력이 필요할 수 있다. 미중 간에는 서로 간의 우발적인 충돌과 같은 위기 관리를 위한 논의구조가 부족하다. 이때의 ‘경쟁’은 ‘협력’을 뜻한다. 미국은 중국의 ‘신형대국관계’와 ‘아시아안보협력기구’ 창설 제안을 ‘서태평양’을 중국의 영향력 하에 두겠다는 의미로 받아들였다. 경쟁관계에서는 세계에서 가장 역동적인 이 지역을 상대에게 양보하는 것은 있을 수 없는 일이다. ‘인도-태평양’지역에서의 ‘긴장’은 필연이다. 이제 미국은 ‘D10(민주주의10개국)’과 쿼드와 같은 중국을 배제한 국제협력체가 중요하다. 이렇듯 미국은 중국이 바라는 것처럼 모든 사안을 ‘선의의 경쟁(benign competition)’으로만 가져갈 수는 없다는 것이다.

    미국이 원하는 ‘경쟁’은 미국이 유리한 조건을 확보하는 것을 전제로 한다. 미국은 재생가능에너지, 인공지능, 양자컴퓨팅, 반도체, 5G 등의 기술표준과 경제규범에 중국이 관여하는 것을 용납하지 않을 것이다. 그러나 일대일로를 통해 중국이 개도국에 탄소배출을 전가하고 있다는 바이든의 주장은 기후변화를 ‘미중 경쟁’의 관점에서 접근함으로써 개도국의 당면과제인 삶의 질 향상문제는 외면하고 있다. 미국은 일대일로를 ‘빛의 덫(Debt Trap)’, ‘약탈적 금융(predatory financing)’에 입각한 중국의 제3세계 지배전략으로만 사고하지 제3세계의 외채위기가 과거 IMF의 대출, 미국과 영국의 고금리정책에서 비롯되었다는 사실은 이해하지 않는다.

    [인도가 일대일로의 최대수혜자이다. – 중국 G-HUB(2018년 6월 기준)]

    가난한 개발도상국들은 화웨이의 통신인프라와 중국산 지피에스인 베이더우(北斗)로 상징되는 중국이 투자하는 개발사업에 의존할 수밖에 없는 것이 현실이다. 애초에 이러한 공공재(global public goods)의 보급은 미국이 주도했어야 하는 일이었다. 그러므로 일대일로에 개발자금을 공급하는 아시아인프라투자은행(AIIB)이 설립될 당시 미국의 대처에 문제가 있었다는 제이크 설리번 국가안보보좌관의 지적은 타당하다. 특정 지역에 대한 중국의 전략적 접근과 그 지역의 경제개발투자는 분리해서 사고해야 한다는 것으로 미국의 유연한 대처를 주문하는 것이다.

    미국은 외부의 힘으로 중국이 무너지지 않는다는 것을 잘 알고 있다. 중국의 권위주의적 자본주의가 소련의 맑스레닌주의에 비해 더 오래 지속될 것이라는 점에 동의한다. 미국은 중국과의 경쟁을 ‘긴 게임’에 비유하고 있으며 중국도 ‘새로운 백년’은 ‘새로운 장정’의 세기가 될 것이라고 말한다. 중국과의 ‘공존’이 매우 힘든 과제인 것도 인정한다. 미국이 원하는 공존은 키신저식의 ‘상호진화(coevoluton)’가 아니고 중국에 대한 미국의 우위가 계속해서 이어지는 것이다. 그 과정에서 중국과의 긴장을 피할 수는 없겠지만 ‘전면적인 대립(outright confrontation)’으로 격화되는 것도 바라지 않는다. 그래서 박홍서 교수는 미중관계를 일컬어 갈등하면서도 서로 의존할 수 밖에 없는 ‘카르텔’의 성격으로 본다.

    바이든의 외교정책을 한마디로 표현하면 ‘동맹’이다. 모든 전략의 출발은 ‘동맹’에서 출발하며 ‘동맹’을 투자자산에 비유하고 미국이 가진 영향력(Leverage)이라고 생각한다. 미국의 힘만으로 중국을 견제하던 트럼프 전 대통령의 전술을 실패로 간주하기 때문에 첫 외교행보를 ‘대서양동맹이 돌아왔다’는 것을 선언하는 것으로 시작하였다. 바이든 행정부는 반중 연합전선을 형성해서 동맹을 앞세워 중국에 맞서겠다는 것이다.

    그러나 지금의 상황은 2003년 미국의 이라크 침공 당시 미국이 주도한 ‘의지 동맹(coalitions of the willing)’의 재현을 보는 것 같다. 당시 한국의 자이툰부대 파병은 ‘자발적인 참여’가 아니었다. 의지 동맹은 명목상 뜻이 맞는 국가들의 연합으로 국제문제를 해결하겠다는 발상이었으나 실제로는 미국의 일방주의적인 세계전략의 입장에 맞게 동맹의 성격을 재편하려는 것이었다. ‘바이든 행정부’ 역시 지금껏 말로써만 ‘동맹’을 외치며 가치를 공유하자는 말만 할 뿐 가치를 공유했을 때의 후폭풍에 대한 지원책과 같은 비전을 제시한 적은 없다.

    전미북한위원회(NCNK)가 보는 미중경쟁과 한반도

    미국의 전략가들은 중국과의 충돌은 지정학적으로 ‘인도-태평양’ 지역밖에 없다고 단언한다. 그중에서도 남중국해, 대만, 동중국해, 한반도는 미중 갈등의 최우선 대상 지역이다. 그러나 ‘북한핵’ 문제는 이미 미국 민주당과 공화당 사이에서 정쟁의 희생물이 되어버렸다. 2019년 2월 27일 ‘하노이 북미정상회담’ 당일 낸시 펠로시 하원 의장 등 민주당 지도부는 하원 ‘감독개혁위원회’가 주관한 청문회를 개최하여 트럼프 전 대통령의 개인변호사이자 최측근으로 ‘러시아 스캔들’의 핵심증인인 마이클 코언을 출석시킴으로써 ‘북미핵협상’에 대한 맞불을 놓았다.

    이렇듯 필자가 보는 미국은 한반도에서 평화를 지킬 생각은 있지만 적극적으로 평화를 만들 의지가 보이지 않는 것이고 한반도의 평화가 한국에 이익이 되는 것처럼 미국도 한반도의 평화가 미국에 이익을 가져다 준다고 생각하는지 확신하기 어려운 것이다. 한미동맹의 취약성은 바로 이런 차이가 조금씩 더 벌어지고 있는 데 있다. 이 간극이 좁혀지지 않는 한 우리가 바이든 행정부의 국제정책에 허황된 기대를 가질 이유는 없는 것 같다. 한스 모겐소의 말대로 강대국들에게 동맹은 그들이 원하는 대로 하기 위한 수단이기 때문이다.

    필자소개
    국방평론가

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